教育への権利に関する特別報告担当官の声明 国連人権委員会 人権委員会（ジュネーブ）1999年3月22日-4月30日 Item10：経済、社会、文化に関する権利　1999年4月8日 私の予備レポートが予定通り1月に発行され、その報告書をお読みいただき、内容をご理解いただいた上で、本日お話しできることを期待しておりましたが、期待は見事に裏切られてしまいました。仕事に時間がかかることで有名な国連事務局ですが、今回はその名声をさらに高める前代未聞の4カ月間以上を作業に費やし、報告書に記された公式な発表日の2カ月後になって実物が日の目を浴びることとなったわけです。祝うべき新記録ではありませんが、この事実はきちんと明言しておく価値はあると思います。 「教育への権利」に関する特別報告担当官という職位を創出するという委員会のイニシアチブはまさに時機を得たものと申せましょう。というのも、現在、「経済・社会・文化に関する権利」委員会から世銀まで、実に多様な組織機関が未来の教育の姿、そしてその未来像における役割を検討しているからです。人権と開発という二つの課題は「諸権利に基づく開発」という一つの概念に収束されつつあり、それはユニセフが「教育への権利」を最大の取り組み課題としていること、CEPAL(Comision Economica para America Latina y el Caribe−ラテンアメリカ・カリブ海諸国経済委員会)の取扱範疇に子どもの権利が含まれたことなどにも現れています。中東を中心とした教育における男女差の排除は過去数年における努力の成功例といえるでしょう。「性差別の排除」は教育と人権という二つの領域において、統計的に明らかな指標となるだけでなく、それを最終目標とすることによって二つの領域を接近させるものであり、この「人権を基調としたアプローチ」が国際的な教育戦略を形作り、世界中で実行に移せるものであることを示しています。メインストリーム化（弱い立場にあるもの、マイノリティを社会の主流に組み入れること）という言葉が最初に使われ出したのはこの「ジェンダー（性別）」に関する課題においてであり、これが様々な人権のメインストリーム化への道を開くことになりました。今後、女性の権利が人権開発のメインストリーム化の牽引力に、教育が触媒になることは十分考えられます。 過去20年間で明らかになってきたのは、政府の人権尊重義務という課題に関して、通常の国家政府レベルと諸政府が集合体として機能する相互政府機関レベル、この二つのレベルで話し合う必要があるということです。個々の政府は、いわゆる政治的意志さえあれば、人権尊重という義務を果たせるものである、と従来的には考えられてきました。しかし、多数の開発途上国では教育への権利を実現するための政治意志そのものさえもが十分ではないことが動乱の1980年代に明らかになったのです。1980年代の就学人口の減少という事実は危機感をもって受け入れられ、1990年初頭にはその危機感をエンジンとする諸改革が動きだしました。この改革はまた、国際的な開発資金調達機関の政策に人権という見地を導入するきっかけともなりました。ここで私は、諸外国の債務、構造調整、絶対的な貧困等の課題に対し、独立した専門家が行ってきたことを繰り返すつもりはなく、教育における人権の範疇に限って述べたいと思います。「教育への権利」に必然的に付随する政府の義務を全うする力を増強する方法として教育に対する援助を行う、という図式は、私が1999年に行った詳細調査のトピックの一つです。10年前に始まった、危機感を駆動力とした改革を象徴するのが1990年のJomitien会議であり、これは100カ国以上の政府に「国民全員に対する教育」という将来戦略を採用させるきっかけとなり、事実、半数の国がその戦略を実行に移すための国際的な財政支援を確保する事になりました。とはいえ、国際的な、あるいは外国からの援助は国家の教育予算の3%に留まっています。さらに、これらの援助が助成金給付ではなく、借款であることを考えた場合、「無料の初等教育」を保証するための国家の能力は現実的にはまったく増強されなかったかもしれません。したがって、私の中間報告では、教育に対する国際援助を行ったことで、人権という概念が各国にどのようなインパクトを与えたか、を評価することを計画しています。 教育という分野における、それを語るための言語が様々であるため、「教育とはどのようなものであるべきか」というビジョンも様々です。教育分野で使用される用語、その土台となる概念そのものは、必ずしも「教育への権利」という考え方を基盤としたものではありません。個人の所得を増加させる、あるいは女性の出生率を低下させる手段として、教育を扱うこともできます。先住民やマイノリティの人々にとっては、教育が弾圧を意味する場合もあるでしょう。人権法は教育の目的と目標を特定し、教育の全過程における諸人権のメインストリーム化を要求しています。人権という見地に立った場合、教育とは、何かを達成するための手段ではなく、それ自身が最終目的となるものです。経済人が教育を人的資本の効率的な生産方法と定義し、諸人権を外在的なものと分類するならば、その結果生じる「人間資本としての人」というイメージは「権利の主体である人」と対立することになります。「教育への権利」に焦点をあてるという委員会の決定は、教育界に人権的見地を導入し、権利を基調とした開発を促進する歓迎すべき奨励策と言えるでしょう。 学齢期の子どもをすべて就学させ、最低基準を満たすまでそこに留めるという形の義務教育は、教育界ではよく使用される目標ですが、この目標は必ずしも、人権が要求する条件に準拠するものではありません。学齢期のすべての子どもが無料の学校に義務教育の全期間を通して就学している国であっても、そこでは「教育への権利」が否定され、侵害されているかもしれません。教育に関する人権の中心的な基準の一つが「自由の尊重」です。教育とはどうあるべきかというビジョンに基づいて、親が子どもを教育する親の自由の尊重は、それが生まれた瞬間から、国際的な人権の一部です。 人権教育への取り組みが普及するにつれ、人権を教育カリキュラムや教科書の内容を評価する際の指標にするという原則が、ゆっくりとはいえ、しっかりと根づきつつあります。「教育への権利」に関するすべての領域を網羅する、多様で豊富な法制を集め、分析することは私の調査の優先課題の一つでした。この調査は、教育への権利は法律で強制できるか、といった議論がいかに時代遅れのものであるかを示しています。法律による強制は法廷での争いを生み、訴訟は事実起こっています。それよりも重要なのは、国際的な人権法が「教育への権利」の本質とそれが関わる範囲を解釈する際の効果的な誘導灯となりつつあることを、この多様で豊富な法制が示していることです。 義務教育という遺産は、「教育への権利」の少なくとも1世紀前から引き継がれてきた、国家の教育に対するコミットメントの証です。とはいえ、義務教育の存在は、選択に関する親の自由が認識されない、教育というより洗脳のような学校教育といった現状がある限り、「教育への権利」の中の一つ要素が実現されたものに過ぎないという理解が生まれます。もし初等教育が義務であり、均質的な公立校一色の体制で学費「フリー/無料」で運営されていたとしても、それ以外の道を選ぶオプトアウトが用意されていなければ、教育は「フリー/自由」とは言えず、「教育への権利」は否定されていると言えるでしょう。 教育界への人権の導入というプロセスは1990年代になって始まったばかりのものです。UNESCOやUNICEFといった教育分野を扱う国際機関同士の協力は教育と人権の両方の領域に大きな便益をもたらすことが可能でしょう。「教育」から「教育への権利」への概念的な移行を促進してゆくためには多大な努力が必要とされますが、UNICEFがこの領域でパイオニア的役割を果たしていることは特筆に値します。さらに、人権の領域による、既存の基準を教育にあてはめるための作業よりも、教育界の人権という考え方の把握、推進に、より大きな前進が見られたこともここにつけ加えておきます。委員会では昨年にこの不均等を調整するためのプロセスを開始しました。国際的に、そしてローカルレベルで、人権という領域から教育という領域への知識移行のための流れが速まることを私は期待しています。 既存の教育統計そのものが、教育界の方向性と優先項目を示しています。統計のためにモニターされているのは識字率、教育に対する公的投資、就学率といった項目です。単なる識字率を越えて習得された教育、教育に対する個人的なコスト、統計に含まれなかった子どもの運命といった要素はモニターされておらず、出生時に登録されず、法的に、統計的に存在しない子どもの数は知る由もありません。逆相関作用の鉄則が、最も必要とされる基本的なデータの存在そのものを否定しています。出生時に登録されず、公式な国勢調査からも漏れいている子ども達の数は、それが大勢であることはわかっていても、国際組織、機関の能力をもっても、数え上げることはできません。これらの子ども達がただ単に統計の届かない場所にいるのか、それとも、実際的に排除されているのか、は人権を考える際に問うべき必須不可欠の質問です。 無差別の原則は「ジェンダー（性別）」に関する課題から教育界へと浸透し、「複合的な男女格差を露呈している教育」から「男女のバランスという特長を持つ教育」へと教育を調整してゆくためにはどれほど大きな努力を必要とするかが、明らかになってきています。きわめて大きなチャレンジとはいえ、教育における「ジェンダーの調整」への取り組みの進展の速度、適応範囲の拡大には感服すべきものがあります。 よく知られている通り、国際的な統計は、18歳までのすべてを含めるという子どもの定義には従っていません。就学開始年齢は2歳から7歳、義務教育の期間も3年から12年とばらつきがあります。基本的な教育に関する統計は6歳から11歳を対象としています。11歳から15歳までの子どもは教育的な統計の対象外であり、識字人口として他の統計に載るためには15歳まで待たなければなりません。11歳に達した時点で教育が子どもを放棄しまい、15歳に達した時点で彼らの実体が労働統計で拾われ始めるという状況では、「子どもの権利」アプローチは維持して行くことができません。街頭や農村で、生きるために何でもするという子ども達がいるという現実が、それが「合法」か「非合法」かといった修辞学的、人権的な論考を偽善的なものとしています。 「教育への権利」の総合的実現に向けた総合的な戦略は、その登場を長らく待たれていたものであり、必須不可欠なものです。政府に課せられたユニークなタスクが、教育戦略を練り上げ、最低基準を設定し施行することによって教育を規制し、恒常的なモニターを行い、必要とあれば修正行動をとることです。このタスクは諸政府によって集合的に、個別に実行され、全世界的な認識を享受しています。「教育への権利」に対応する政府の責務の複雑さを明らかにするために、私は教育とは、available（手に入れることができる）、accessible（アクセスできる）、acceptable（受容できる）、adaptable（適応性のある）ものであるとする4A分析手法を用いて初等教育を調査しました。 すべての子どもが初等教育を手に入れられるよう見届けることが、国家に課せられた責務の一番目に来るものです。この責務を遂行するための財的な投資者は国家だけではありませんが、国際的な人権法は、学齢期すべての子どもに対する初等学校教育を確保するために、国家を他に責務実行者が見つからなかった場合の最終的な投資者と位置づけています。アフリカ等、若い人口を有する若い国におけるこのタスクの大きさ、国際的な援助の不足はご承知の通りです。 「初等教育の無料化」という国の責務が、「国による初等教育の提供」と誤解されることはしばしばあります。相当数の国では、様々なタイプの小学校に助成することで「初等教育の無料化」という国家の責務を実行しています。公立校しかない、あるいは私立校しかない国はきわめて希で、大半の国では公立校と私立校が混在してます。「私立」という言葉の意味も実に様々に解釈されています。最も一般的な解釈では、「私立校」とは様々な非公立校をさしますが、一部あるいは全面的に国家に財源を依存していている私立校は数多くあります。「私立」という言葉は「利益を得ている」ことを暗示しますが、私立学校の多くは利益を創出していません。「私立」という言葉が使われる対象には、公式な教育と非公式な教育、宗教学校と世俗学校、マイノリティや先住民を対象とした学校、特別なニーズのある子どものための学校が含まれます。私の第一次調査からは、この公立／私立という二分化では、数多くの国の現実を把握し得ないことが確認されました。未来の教育にとって幸いなことに、人の創意は、実践を理論よりはるか先に押し進めています。 国が教育制度全体に予算を拠出し運営も行うべきである、という考え方から、教育の提供における国の役割を一切否定する考え方まで、教育に対する国家の役割は、教育に関する多様なビジョンの中でも特に意見が分かれるところです。ここでもまた、この論争が実践の場ではなく、理論の世界で活発なことは、未来の教育にとって幸いなことと言えるでしょう。実際、「教育に対する国の役割」という争点に対し、国内の合憲法廷や最高裁が「教育への権利」を視野に入れた解釈を示す例が増えています。世銀といった国際機関が、望みの小学校へ子どもを送ることを可能にする、国家が発行する金券という形の教育を提唱するかもしれません。この提案を国の合憲法廷が「公共サービスとして教育を提供する国家の責務に反する」として違法とするかもしれません。つまり、最近までは司法判断に適合しないと考えられていたこのような領域においても、「教育への権利」という考え方は理解されつつあるのです。 国家の第二の責務が、公立校へのアクセスを見届けることに関するものであり、特に重要なのが、これがすでに存在する「差別の禁止」と協調したものでなくてはならない点です。「無差別」は最優先される国際人権法の原則であり、それは教育と人権という二つの領域にまたがる「子どもの権利」はもちろん、市民、政治、経済、社会、文化に関わる諸権利に応用されるものです。「無差別」は進歩的な実現化の対象ではありませんが、今すぐ、全面的に確保しなくてはならない課題です。様々な国の様々な実例が、「学校からの追放」が「教育への権利の否定」と同義語になっていることを示しており、焦点が学習者の妊娠であれ、性的志向であれ、「学校からの追放」と「教育への権利」を争う裁判は世界中で毎日のように開かれています。 国家はそれが発展させた最低条件にすべての学校が準拠していること、教育が親と子どもの両方に受容されるものであることを見届ける責務があります。もし、教育が先住民やマイノリティの権利を認識し、尊重しなかった場合、教育は「他とは違う」ことの権利を否定するものの代表となってしまうでしょう。宗教、倫理、哲学的な信条に基づき、親が子どもの教育を選択する自由はすべての人権条約で確認されており、裁判所の判決例からもそれが着実に根づきつつあることがわかります。屈辱や退廃から子どもの尊厳を守るために、学校の懲戒に対する、子どもの権利を優先した制限は過去10年間で増加しています。このような社会風潮の変化は論争を呼び、今後も論議されてゆくことでしょう。「教育への権利」の実現は一つのプロセスであり、それは「私たちの子ども達の扱い方が、将来の大人を形成する」という人権的な規範を根底とした理性に支えられるものです。 学校による懲戒と同じく、指導に使われる言葉に関わる人権的な規範もまだ搖籃期にあります。世界中でどのくらいの数の人が自分に「わからない言語」で教育を受け始め、終了するのか、私たちは全く把握していません。自分に「わからない言葉」で行われる教育と中途退学者（ドロップアウト）の関係はある程度知られています。ここでドロップアウトと呼ばれている子ども達は、「わからない言葉」の「理解できない」カリキュラムをこなさなければならない学校から押し出された（プッシュアウトされた）と言ったほうが適切かもしれません。 学習の内容やプロセスは「子どもは将来の大人」という視点から日常的に調査されますが、その一方で、児童の権利に関する条約は「子どもの最善の利益」の優越を求めています。個々の子どもの最善の利益の選択、ということを考えた場合、教育制度が適応性のあるものとなり、そうあり続ける必要が浮かび上がってきます。グローバリゼーション（世界化）とローカリゼーション（局地化）という対抗する二つの潮流が相まって、学習者が自らの住むコミュニティの中で、そして急速に変化する世界的なリアリティの中で、現実に直面する状況により敏感に反応する教育、教育がそのように適応し、姿を変えてゆく必要性はますます高まっています。 available（手に入れることができる）、accessible（アクセスできる）、acceptable（受容できる）、adaptable（適応性のある）の4つの点から分析する4Aスキームをたたき台にして、私は「権利を基調とした教育」の調査を開始しました。本委員会の決定した優先順序に従い、私のこの予備調査では初等教育だけを扱いました。中間報告で中等、高等教育に対象を広げ、委員会が望めば、前初等教育も含めたいと考えております。最初の国別調査の準備も始めましたが、「教育への権利」という考え方の普及をグローバルな全体図として描くためには、国内レベルの特定の問題やその解決策を詳しく調べることが大いに役立つからです。今までもそうであったように、これからも、私は「教育への権利」の促進という解決策に焦点をあててゆきます。 本日の委員会は今年、そして今世紀最後のものです。2000年はすぐそこまで来ており、2000年までに達成するはずのすべての戦略も、教育界と「教育への権利」の間にある溝も、願わくば、歴史の一部となることでしょう。この溝を埋めるためには多大な努力が必要であり、それは国際的な政策がまだできていない領域で特に顕著です。過去5カ月間に私の注意を引き、世界の様々な場所の組織や個人が国連に発言してもらいたいと願っている「教育への権利」に関する多様な課題を示す二つの見解を最後にご紹介したいと思います。まず最初に、教育が人道的な物品ではないことです。したがって、教育は標準的な「人道的な緊急救援パッケージ」（食料、水、医薬品等のサバイバル・アイテムに限られる）に含まれません。第二に、教育なしでは平和は訪れない、という言葉の真実性です。教育こそ、今の、そして未来の兵士に別の生き方を与えられるものであり、兵士の大半は男性、男の子です。ジェンダー（性別）に関する課題を考えるとき、私たちは、女性と男性の社会的に構築された役割といった抽象的な仮定を簡単に受け入れてしまい、女性だけでなく、男性のほうにもその原則を応用することを忘れがちです。ここでもまた、教育が変化を起こす触媒となることは十分あり得ます。 （翻訳　鳥居祥子） 子どもの人権連　いんふぉめーしょん　No. 67 =2000年4月号